Juridica

Austatud lugeja!

Katrin Prükk — 2022-04-16 13:31:46

Te hoiate käes kohaliku omavalitsuse erinumbrit. Selles lahatakse erinevaid ja väga olulisi munitsipaalõiguse ja -korralduse teemasid. Aitäh kõigile, kes nõu ja jõuga aitasid siinse numbri ilmumisele kaasa. Asjasse pühendunud teavad – aega läks; kõik võivad veenduda – asja sai.

Me kõik elame mitte ainult planeedil Maa, vaid ka mõnes maailmajaos, riigis, linnas või vallas, linnaosas või külas, tänaval või talus. See asjaolu loob erineva üldistusastmega ühtekuuluvustunde. Mida väiksemast üksusest me räägime, seda tugevam taoline tunne enamasti on. See koht pole kaugeltki ainult teenuste tarbimise koht, see on osa inimese identiteedist.

Ise olen pärit tüüpilisest Lõuna-Eesti külast, kus kasvanud lapsele jääb Lydia Koidula „külatänav“ arusaamatuks ning kus võõras ei võinud aru saada, kust üks asum lõppes ja teine algas. Külas oli kool, oli pood, olid töökohad, oli tihe bussiühendus nii ühismajandi keskusega, külanõukoguga, rajoonikeskusega kui ka sellise imepärase suurlinnaga nagu Tartu. Ehk siis: külas mitte ainult ei elatud, vaid ka küla ise elas. Täna on selles külas üksikud töökohad ning uute nähtustena külakeskus, raamatukogu ja lasteaed (viimane on fenomen, millest ma maal aru ei saa). Täiskasvanuks saades kirjutasin end lapsepõlvekodusse uuesti sisse selleks, et ettenähtud osa minu tulumaksust laekuks kohta, millega end kõige rohkem seotuna tundsin. Hiljuti tegin seda uuesti, hääletasin jalgadega, nagu kirjutab Sulev Liivik. Olin üks neist, kelle jaoks Tartu linnavõimu valik aukodanike nimetamisel oli vastuvõetamatu. Aga endist valda enam pole. Selle asemel on kunagisest maakonnakeskusest saanud vallakeskus. Üks osa minu identiteedist on vahelt ära lõigatud, kadunud nagu paljudel teistelgi eestimaalastel. See on põhjus, miks peame mõtlema, rääkima ja kirjutama omavalitsusest. Sest pärast 2017. aasta haldusreformi on see küll valitsus, aga mõiste „kohalik“ üldistusastet on sageli selliselt tõstetud, et omast on nii mõnelgi juhul saanud võõras.

Miks nii läks? Siinse numbri artikleid lugedes taban end mõttelt, et põhjuseks on taas kord selline sõna nagu „teenus“. Inimestele on ette nähtud rida avalikke teenuseid, neid peab pakkuma kodule lähedal ja üle riigi ühtlase kvaliteediga. Millised need teenused on, otsustab enamasti riik, aga täitjaks määrab kas otse või kaude omavalitsused – lähemuse põhimõte. Väikesed vallad ei suuda seda kõike teha? Teeme suuremaks! Minu enda näite puhul tähendab lahendus seda, et selle asemel, et osutada riigi poolt ette kirjutatud teenuseid riigi enda poolt, tehti maavalitsusest omavalitsus ja jätkati teenuste osutamist selle kaudu. Seejuures kirjutab riik omavalitsusele sageli detailselt ette, kuidas vastava teenuse osutamine käima peab. Mugav? Riigi seisukohalt vaadatuna veel enam – geniaalne. Omavalitsused sulgevad koole? Vaata kus masuurikad, nahutame Toompealt. Selle jätame targu ütlemata, et mida ja kuidas õpetada, millist kaadrit selleks omada, kuidas kooli pidada, selle kirjutab riik ette vaat et 100%-liselt. Rahaeraldise protsent on aga väiksem.

Kui annad ülesande, pead vähemalt andma kõik selle täitmiseks vajalikud vahendid. Kui sa kõiki vahendeid ei anna, siis pead andma tegutseja käed vähemalt niipalju vabaks, et see saaks ots otsaga kokku tulla. Riigikohus on selle aasta 8. veebruaril lahkelt kutsunud, et kui riik finantseerimist omavalitsustele ei taga, tulge meitele ehk kohtusse. Merike Alep ja Toomas Sepp ütlevad aga midagi väga olulist välja: õigusriigis peavad asjad käima õiguspäraselt ka ilma kohtuta.

Meil on suur töö ees: uued omavalitsused tuleb muuta omaks, seda nii kodanike kui ka omavalitsejate jaoks. Siinse numbri artiklid näitavad, et selle üle mõeldakse ja selles suunas tegutsetakse. Omaksvõtt ei ole kaugeltki ainult omavalitsuse küsimus, see on ka riigikorralduslik küsimus. Laulus öeldakse: „Kuni su küla veel elab, elad sina ka.“ Seega ei vaja küla niivõrd riiki, kuivõrd riik küla – inimesi, keda koduuksest kuni Pika Hermani tornini seob identiteedi pikk ja tugev kett. Kodanik ja riik on paratamatult üksteisest liiga kaugel, et vaid kahepeale moodustada toimivat ahelat.

Detsentraliseeritud valitsemiskorralduse määr Eesti põhiseaduses ja praktikas

Sulev Liivik — 2022-04-16 13:32:06

Põhiseaduse § 154 lõike 1 põhimõte on, et kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad omavalitsusüksused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Põhiseaduse § 157 kohaselt on omavalitsusüksustel iseseisev eelarve. Omavalitsusüksustele täitmiseks antud ülesannete ulatust, samuti omavalitsusüksuste finantseerimise süsteemi kujundamist on Eestis suuresti peetud poliitiliseks valikuks. Kui riik on kohaliku elu küsimuste lahendamise võtnud enda ülesandeks, tõuseb küsimus, kust jookseb piir, millal on tegemist omavalitsusüksuste enesekorraldusõiguse intensiivse riivega ja põhiseaduse mõttega vastuolus praktikaga.

Haldusreformi järel on Eesti omavalitsusüksused elanike arvult suuremad kui näiteks Soomes ja Norras. Samas ülesannete ulatuse ja finantsautonoomia näitajad jäävad Põhjamaade vastavatele näitajatele alla. Eesti ühiskonnas ei ole arutletud süsteemselt teema üle, miks ikkagi on mitmel juhul kohaliku elu küsimused (nt osaliselt gümnaasiumiharidus, kogukonnapõhised erihoolekandeteenused, puudega inimeste perioodilised sotsiaaltoetused, kohaliku liiklusega kõrvalmaanteed jne) riigiasutuste otsustada ning kas 2017. aasta haldusreformi järel omavalitsusüksuste väiksuse ja ebapiisava võimekuse argumendi ära langedes on õigustatud sellist praktikat jätkata. Samuti ühiskonnas on seni laialdasemalt läbi arutamata omavalitsusüksuste maksu- ja finantsautonoomia tähendus.

Kohaliku omavalitsuse sisene poliitiline detsentraliseerimine ja piirkonna esinduskogud Eestis

Mikk Lõhmus — 2022-04-16 13:32:23

Kohaliku omavalitsuse üksuse sisene poliitiline detsentraliseerimine ja piirkondlike otsustuskogude moodustamine kujutab endast katset leida tasakaal efektiivse kohaliku omavalitsuse üksuse kontseptsiooni vahel ühelt poolt ning parema elanike kaasamise (loe: kohaliku demokraatia) ja kohalike olude arvestamise (loe: subsidiaarsuse) vahel teiselt poolt.

Piirkondade identiteedi hääbumise ning kaasamis- ja osalemisvõimaluste vähenemise hirmud tingisid selle, et osavaldade ja linnaosade (edaspidi koos: osavald) õigused, kohustused ja vastutus olid 2017. aasta haldusreformi ettevalmistamisel Eestis üks olulisi aruteluteemasid. Haldusreformi seaduse eelnõu väljatöötamisel leiti, et osavaldade moodustamine võiks olla sätestatud vaid vabatahtlikuna. Osavalla moodustamise korral on kohustuslik üksnes osavallakogu moodustamine ning ülejäänud institutsioonid – osavallavanema ametikoha loomine või valitsuse moodustamine – on kohaliku omavalitsuse üksuse enda valik. Vaatamata haldusreformi seadusega antud lisagarantiidele moodustati haldusreformi käigus osavaldu tagasihoidlikult.

Rahandusministeeriumis 2019. aastal käivitatud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) revisjoni ehk KOKS muutmise üks eesmärke on kohaliku omavalitsuse üksustele laiema enesekorraldusõiguse andmiseks vähendada detailseid ettekirjutusi kohaliku omavalitsuse üksuse sisemise korralduse kohta. Eesmärgiks on anda kohaliku omavalitsuse üksusele paindlikke ja kohalikele oludele kohandatavaid võimalusi sisemiseks detsentraliseerimiseks ja riivata seejuures võimalikult vähe kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigust. Sobilik lahendus tuleb leida ja rätsepatööna rakendada kohapeal.

Kohaliku omavalitsuse finantsautonoomia

Külli Taro, Ringa Raudla — 2022-04-16 13:32:40

Artiklis analüüsitakse interdistsiplinaarselt kohaliku finantsautonoomia tagamise eesmärke ja tingimusi nii põhiseadusliku garantii kui ka majandusliku loogika perspektiivist.

Üldine eeldus Eesti avalikus diskussioonis näib olevat see, et suurem finantsautonoomia tähendaks omavalitsustele ka suuremat eelarvet. Ent selline iseseisev otsustusõigus, mida efektiivselt kasutada ei saa ja mis tegelikult sõltumatust keskvõimust ei suurenda, on üksnes näiline (finants)autonoomia ega suurenda eelarvet.

Teaduslikus debatis pole üksmeelt, kas paremat finantsjuhtimist ja eelarve tasakaalu aitab tagada omavalitsuste suurem finantsautonoomia ehk fiskaalne detsentraliseerimine või hoopis omavalitsuste finantsautonoomia piiramine. Iga riik peab välja töötama endale sobiva kontrollimeetmete mudeli, mis sõltub riigi suurusest, ülesehitusest, valitsuskorraldusest ja arengutasemest.

Eesti kohalike omavalitsuste tuluautonoomia (eelkõige maksuautonoomia) on vähene. Kuid häid lahendusi on keeruline välja pakkuda, sest teoreetiliselt sobivate maksude tulupotentsiaal ning selle kohaliku kehtestamise tõenäosus on väikesed.

Kohaliku omavalitsuse finantsautonoomia debatis keskendutakse Eestis liialt maksudele. Seejuures jäetakse kõrvale mitmed fiskaalreeglid (nt eelarve tasakaalu nõue, laenupiirangud ja kululaed), mis samuti oluliselt mõjutavad kohaliku võimu õigust iseseisvalt eelarve tulusid ja kulusid kujundada. Kitsalt maksudele keskendudes on keeruline ühel ajal suurendada nii finantsautonoomiat kui ka tulu. Edasistes aruteludes võiks seega rohkem tähelepanu pöörata erinevatele võimalustele (nt taluvushuvi instrumentidele ning ulatuslikumale kapitali paigutamisele uutesse ettevõtmistesse).

Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses kavandatavad muudatused

Olivia Taluste — 2022-04-16 13:32:57

Rahandusministeeriumis otsustati 2018. aastal korraldada põhjalik kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) revisjon – vaadata süsteemselt üle kehtiva KOKS-i ja selle rakendamisega seotud, kohaliku omavalitsuse aluskorraldust reguleerivate seaduste sätted, nende tõlgenduspraktika (sh kohtupraktika), tuvastada rakendamise probleemid ja lüngad ning selle tulemusena näha ette vajalikud seadusemuudatused, samuti alustada erinevate huvirühmadega arutelusid seaduse probleemide kaardistamiseks.

Artiklis antakse ülevaade, millised on kavandatavad peamised ja põhimõttelisemad muudatused või täiendused KOKS-s. Arvestades, et artikli kirjutamise ajal on tegemist alles eelnõu Vabariigi Valitsusele esitamise eelse menetlusega, siis ei ole veel teada, millisel kujul see Riigikogule esitatakse ja kui palju eelnõu tekst veel Riigikogu menetluses muutub. Seetõttu tasub artiklis käsitletud kavandatavaid muudatusi lugeda reservatsiooniga ja arvestada, et tegemist on Rahandusministeeriumi ja KOKS eksperdikomisjoni ettepanekutega, mis võivad, aga ei pruugi eelnõu edasises menetluses realiseeruda.

Aeg vaadata üle kohalike omavalitsuste majanduskontrollile kehtestatud piirangud

Airi Mikli — 2022-04-16 13:33:11

Põhiseaduse kohaselt on riigil õigus valvata kohalike omavalitsuste tegevuse üle: järelevalve ulatus ja tingimused tuleb sätestada seadusega ning see peab arvestama omavalitsuse garantiiga.

Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 66 kohaselt teevad valdade ja linnade tegevuse üle välist järelevalvet eelkõige Justiitsministeerium, Riigikontroll ja õiguskantsler. Muud ministeeriumid, aga ka ametid ja inspektsioonid teevad omavalitsuste üle valdkonnapõhist haldusjärelevalvet. Haldusjärelevalve eesmärk on avaliku huvi kaitse.

Käesolevas artiklis analüüsitakse Riigikontrolli järelevalve ulatust majanduskontrolli tegemisel kohaliku omavalitsuse üksuste munitsipaalvara üle – kas kontrolli ulatuse suhtes kehtestatud piirangud on avaliku huvi kaitse seisukohast selged, eesmärgipärased ja asjakohased. Analüüsi tulemusel tehakse majanduskontrolli ajakohastamiseks ettepanekuid.

Omavalitsusüksuse olulisimast õigusaktist. Tartu linna üldplaneeringu näitel

Marili Jõesuu, Anneli Apuhtin — 2022-04-16 13:33:29

Kohaliku omavalitsusüksuse kõige olulisem õigusakt on üldplaneering. Kuigi Tartu linna eelmine üldplaneering kehtestati 14. septembril 2017 ning oleks võinud arvata, et sellega saab elada 2030. aastate keskpaigani, siis haldusreform ja Tähtvere valla liitumine Tartu linnaga tõstis äsja lõpule jõudnud teemad uuesti aktuaalselt lauale. Tartu linna üldplaneering 2040+ on nii sisult, aga ka vormilt midagi oluliselt rohkemat kui varasemad.

Üldplaneeringust saaks ja võiks kirjutada järjejutu vormis aastaid, sest paljud teemad vajaksid põhjalikku käsitlemist. Igas üldplaneeringu koostamise etapis tõuseb uusi nüansse, lisaks on võrreldes varasemaga oluliselt suurenenud ootused kaasatusele, üldplaneeringu vormile ja selle kasutatavusele ning – mis kõige olulisem ‒ regulatsiooni põhjalikkusele ja käsitletavate teemade ringile. Et iga järgmine üldplaneering oleks kvaliteetsem varasemast, tuleb seniseid tõekspidamisi kriitiliselt hinnata ning see mõjutab nii üldplaneeringu sisu kui ka vormi.

Käesolev kirjatöö käsitleb üldplaneeringu vormi temaatikat, samuti arutleb selle üle, mis piirab omavalitsuse autonoomiat üldplaneeringu koostamisel, keskendudes raskustele ja proovikividele üldplaneeringu koostamisel ja kooskõlastamisel. Ühtlasi tõstatatakse arutluskohti tulevikuks.

Muudatused kohaliku tasandi planeerimises

Külli Siim — 2022-04-16 13:33:45

Kohalikel omavalitsustel on oma territooriumil eri valdkondades otsuste langetamiseks laialdane õigus, mida ühtlasi võib käsitada kohustusena. Muuhulgas on kohalikul omavalitsusel ruumilise planeerimise korraldamise kohustus. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on tõdenud, et üld- ja detailplaneeringud, mis on osa ruumilise planeerimise süsteemist, on lisaks erinevatele arengukavadele peamised instrumendid, mille kaudu omavalitsusüksus saab enesekorraldusõigust kasutada.

Ruumilise planeerimise alase tegevuse täpsemad nõuded ja sisu on toodud planeerimisseaduses (PlanS). PlanS uue tervikteksti jõustumine 1. juulil 2015 tõi kohalikele omavalitsustele kaasa vajaduse uute reeglitega harjuda. Kuigi seaduse tekst suuri ja põhimõttelisemat laadi muudatusi ei sisaldanud, tekkis eelkõige praktikast lähtudes nelja-viie aasta möödumisel vajadus seaduse teksti mõningaseks täiendamiseks ja täpsustamiseks. Muudatused PlanS-s jõustusid käesoleva aasta alguses. Arvestades muudatusi sisalduva eelnõu koostamisele kulunud aega (ligi 3 aastat), lisandus sinna menetlemise käigus ka mõningaid üksikuid sisulisemat laadi muudatusi, mida vaid reeglite täpsustamiseks pidada ei saa.

Käesolevas artiklis tutvustatakse lühidalt 13. jaanuaril 2022 PlanS-s jõustunud olulisemaid muudatusi ja nende põhjuseid ning kaasnevaid mõjusid eelkõige kohaliku omavalitsuse vaatest.

Volikogu liikme teabe saamise õigus ja selle teostamise piirid

Merike Alep, Toomas Sepp — 2022-04-16 13:34:02

Kui vastvalitud kohaliku omavalitsuse volikogu uus liige kohaliku omavalitsuse tegevust reguleeriva kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) esimest korda lahti lööb ja püüab aru saada, millised õigused, kohustused ja ülesanded on tal volikogu liikmena, siis paraku ei leia ta seadusest üht sellist paragrahvi ega ka muud seesugust loetelu. KOKS-i põhjalikumalt lugedes leiab volikogu liige siiski mõningad sätted (nt õiguse kuuluda komisjoni, § 47 lg 1) ning §-i 26, mis sätestab juba peakirja järgi volikogu liikme õiguse saada teavet.

Siinse artikli keskmeks on KOKS § 26. Autorid toovad välja praktikas sätte rakendamisega kaasnenud ja kaasneda võivad probleemid ning selle muutmise kavatsusega seoses esile kerkinud küsimused: millisel eesmärgil võib volikogu liige teavet saada, kuidas määratleda ülesannete täitmiseks vajalik teave, mis tingimustel ja määral on volikogu liikmele sisesuhtest tulenevalt vaja tagada juurepääs asutusesiseseks tunnistatud teabele, missugune on vastutus teabe ebaseadusliku avaldamise või muul otstarbel kasutamise eest ning lõpetuseks mida teha, kui volikogu liikmele teavet ei anta. Käesolev artikkel osutab probleemkohtadele, annab mõningad soovitused, kuidas seda teemat võiks käsitleda kohalik omavalitsus oma sisemises töökorralduses, ning proovib leida seoseid teabe edastamise küsimust reguleerivate õigusaktide vahel.

Euroopa Liidu õigus. Eesti vaade

2022-04-16 13:36:18

Artikkel saadaval ainult pdf formaadis.